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11 juillet 2022 1 11 /07 /juillet /2022 13:59

La décision programmatique de renationaliser EDF le 6 juillet dernier correspond -à quelques heures près- à la publication d’un rapport de 300 pages de la Cour des Comptes, document intitulé : « l’Organisation des marchés de l’électricité ». Ce rapport d’une qualité technique remarquable se construit bien évidemment selon les règles de la Cour : il ne s’agit pas de contester les institutions nationales voire européennes existantes mais simplement de déceler les difficultés voire dérives de leur fonctionnement. La question est alors de savoir si la nationalisation d’EDF mettra en cause la forme juridico/institutionnelle de l’approvisionnement de la France en électrons : marché ou règlement autoritaire ?  La Cour évoque longuement la nature institutionnelle de cet approvisionnement pour la France et met en pleine lumière un arrangement original : une combinaison entre une logique de pur marché décidée par Bruxelles au début des années 2000, et une logique française traditionnelle de pur service public décidée en 1946. Bien comprendre ce qui peut être envisagé pour EDF aujourd’hui passe par la compréhension de ce qui était à l’origine et ce qui est devenu sous l’angle européen.

 

Sans reprendre ici les travaux complexes des économistes qui ont longuement réfléchi sur les prix de l’électricité qu’il fallait pratiquer en 1946 à la naissance d’EDF, on peut résumer en quelques points les grandes lignes doctrinales qui vont organiser l’entreprise jusqu’au début des années 2000.

Les principes fondateurs de ce qui sera l’entreprise la plus performante du monde dans son secteur

1 - L’électricité est un bien commun accessible à tous. A ce titre, il n’est pas une marchandise et se trouve hors commerce.

2 - L’électricité doit obéir à un principe de « MiniMax » garantissant, au-delà de l’accessibilité à tous, un intérêt général. Il s’agit, pour un assemblage de facteurs de production donné, d’assurer un maximum de satisfaction pour les utilisateurs. La préoccupation fondamentale d’EDF est donc celle du rendement maximal de son activité.

3 - La traduction concrète de ce principe fait que les prix doivent indiquer aux utilisateurs, de façon aussi précise que possible, la rareté de la ressource. Dit autrement l’utilisateur doit savoir, par le montant payé, ce qu’est le coût exact de la ressource. Sans entrer dans le détail, ces réflexions inviteront à une tarification au coût marginal, c’est-à-dire au coût de production du KWh supplémentaire. Ce principe n’a été qu’approximativement respecté par le monopoleur public car si le coût marginal augmente considérablement, le prix devient très élevé et défavorise  les consommateurs. Délégataire d’une mission de service public EDF était ainsi amenée à effectuer des arbitrages.

La libéralisation du marché de l’électricité -exigée par Bruxelles- devait faire disparaître ces principes organisationnels qui avaient fait d’EDF l’entreprise la plus efficiente du monde dans son secteur.

La transformation  vers un  marché bureaucratique

La commission bruxelloise va confier au marché le soin de fixer des prix de gros et de détail de l’électricité pour donner des signaux révélateurs des situations de tensions entre offre et demande et inciter ainsi à optimiser les décisions d’investissement et de production d’acteurs désormais en situation de pleine concurrence au niveau d’un ensemble territorial beaucoup plus vaste que le France, ce qu’on appelle la plaque européenne dont le réseau électrique serait entièrement interconnecté.

Pour la France, le principe du bien commun, notamment dans sa dimension hors commerce est maintenu. Le consommateur peut rester client de l’ex-monopoleur lequel appliquera en principe une tarification proche du coût marginal, ce qu’on appelle encore le tarif règlementé.

Par contre, la réorganisation institutionnelle va développer des changements majeurs avec, au final, irruption de prix qui vont davantage se rapprocher de préoccupations mercantiles éloignées d’un intérêt général.

Les changements majeurs peuvent se résumer en quelques points :

1  - La fin du monopole public

La réorganisation institutionnelle porte sur la fin du monopole public et  son démantèlement avec séparation entre les divers stades de la vieille intégration verticale : production, transport, distribution, mais aussi l’irruption des marchands d’électricité (une quarantaine aujourd’hui). On passe du monopole au marché concurrentiel.

 2 - Le partage  de la rente nucléaire.

EDF peut  se charger d’un intérêt public avec maintien de politiques tarifaires spécifiques, mais il doit laisser une place majeure à des fournisseurs alternatifs d’électricité qui, bien évidemment, souvent incapables de concurrencer les coûts du nucléaire vont devenir agents parasites à l’intérieur du dispositif appelé ARENH (Accès Réglementé à L’Energie Nucléaire Historique).  Ce dispositif lui-même très règlementé donnera aux fournisseurs alternatifs un accès à 25% de la production nucléaire, et ce à des prix inférieurs aux coûts complets EDF. Ce dispositif est ce qu’on appelle « l’accès à la rente nucléaire » : on redistribue la compétitivité du nucléaire à des concurrents et on va même au-delà puisque La Cour des Comptes au travers de modèles de calculs complexes reconnait que le prix de l’ARENH n’intègre pas le coût en développement du parc nucléaire.  EDF ne peut donc plus - statutairement- obéir à ses   règles lui permettant de construire - au-delà de celles constitutives du bien commun-  l’intérêt général.

 3 - La naissance d’une gigantesque bureaucratie.

La multiplicité des acteurs aux intérêts divergents et le mélange privé/public complexifient les choses à l’extrême et l’on comprend que si EDF,  sans  bureaucratie excessive dans sa gestion rationnelle, devait simplement être surveillée par la puissance publique, il faudra maintenant passer au stade de la régulation bureaucratique d’un ensemble beaucoup plus vaste. Ce sera la mission d’une Autorité Administrative Indépendante - véritable fragment de  "Gosplan"- la « Commission de Régulation de l’Energie », (CRE) peuplée de 250 fonctionnaires travaillant quotidiennement avec des centaines d’autres fonctionnaires notamment bruxellois et des acteurs de marché très éloignés de la réalité industrielle. Nous invitons ici à lire attentivement le rapport de la Cour des Comptes qui durant plusieurs dizaines de pages décrit l’immense bureaucratie résultant de cette construction.  

4  - Une interconnexion génératrice d’un « coût marginal européen ».

L’interconnexion entre les réseaux nationaux devait logiquement permettre, grâce à des bourses européennes d’échanges d’électricité, la formation d’un prix de gros européen. En particulier, le prix qui devait s’y former était  assez naturellement celui du coût marginal européen. La raison en est simple : les acteurs qui se présentent sur les bourses sont peu efficients et n’échangent que des quantités d’électricité produites à partir d’unités coûteuses (énergies fossiles). Logiquement, il n’y a pas d’électricité nucléaire échangeable sur les bourses de gros, les possesseurs voulant la conserver pour la revente sur le marché du détail, et les candidats acheteurs étant en principe surtout attirés par les seuls contrats ARENH. Le marché de gros est donc bien ancré sur les coûts marginaux, eux-mêmes constitués pour l’essentiel par les prix de marché des énergies fossiles…qu’il faut décarboner…. en utilisant aussi  les bourses d’échange de carbone…. la spéculation sur la transition écologique faisant possiblement grimper les cours des uns et des autres.

Pour les consommateurs français, la belle histoire de la tarification au coût marginal perd tout le sens qu’elle avait encore au temps du monopole public. Le prix approximativement égal au coût marginal révélait bien la rareté de la ressource électricité. Ce n’est plus le cas aujourd’hui où il ne fait que révéler une rareté qui se trouve ….dans les autres pays européens, et rareté aggravée par le capitalisme spéculatif constructeur de rentes.  

Un marché bureaucratique au fonctionnement catastrophique

A l’issue de quelques quinze années de fonctionnement le bilan est devenu une double catastrophe, nationale d’une part, géopolitique d’autre part.

Du point de vue national, il était sottement espéré que la fin du monopole d’EDF était une opportunité : possibilité de redistribuer au grand public une partie de la rente nucléaire par le biais d’une introduction en Bourse, accès aux marchés financiers classiques pour les investissements avec ouverture sur l’international, élargissement d’une interconnexion européenne permettant d’optimiser le parc de capacités et d’en réduire le coût, etc.

La réalité fut très différente : casser le monopole était aussi réduire sa composante nucléaire, une réduction rendue très efficace par la programmation de la fin de l’ARENH , vécue à Bruxelles comme dispositif intermédiaire à éteindre (décembre 2025) avec la fin du nucléaire français. Plus grave il en résultait l’arrêt complet du programme nucléaire français avec des conséquences ultimes d’ordre macroéconomique : une diminution générale des capacités industrielles du pays. Le « faire » s’externalise y compris pour l’énorme parc en activité, le « savoir- faire » qui en découle disparait progressivement, et le « savoir » finit lui-même par s’évaporer. Il n’y a plus à développer les capacités de recherche et de développement. Nous avons là la disparition tragique d’une compétence qu’on ne peut que difficilement reconstruire et qui explique que - même le parc existant-  ne peut plus être correctement entretenu.

Sur le plan international, aucune préoccupation géopolitique ne fut imaginée et le coût marginal fixant les prix est devenu affaire de  rente géopolitique construite par  le pouvoir russe. L’idéologie économiciste de la commission bruxelloise n’a pu intégrer que le très rationnel prix fixé sur les coûts marginaux n’a de sens que dans la seule théorie économique, elle-même construite sur une axiomatique excluant les Etats. Curieusement, les experts bruxellois ne semblaient pas voir que sur nombre de marchés internationaux et en particulier ceux de l’énergie, les notions de rente sont centrales. En particulier ne pas avoir vu que sur le marché mondial du pétrole les prix étaient historiquement très éloignés des coûts marginaux est affligeant.

L’Etat russe en guerre, se moque du coût marginal et peut comme il l’entend prélever une rente de monopole, comme l’OPEP pouvait le faire lors des crises pétrolières du début des années 70. Certes lorsque  le coût marginal de l’électricité se dessinait dans l’espace français, il fallait bien incorporer des rentes de monopole en particulier celle sur le pétrole utilisé pour produire de l’électricité. Toutefois cette rente ne dessinait pas obligatoirement le prix de l’électricité et le monopole public pouvait accepter des pertes sur les unités marginales de production (centrales au fuel) pertes couvertes par les gains sur les unités nucléaires.

Tel n’est plus le cas avec un marché libre qui se dessine au niveau de la plaque européenne : le prix européen de l’électricité se dessine sur le coût marginal des énergies qui, en provenance de l’Etat russe en guerre, sont soumises à une rente de monopole fixée politiquement. En théorie, chaque Etat de la plaque européenne pourrait intervenir pour renationaliser les prix de l’électricité, mais précisément cela entrainerait la disparition de la plaque entièrement interconnectée.

Il sera évidemment longuement débattu de l’avenir d’EDF au cours des prochaines semaines. Le débat risque toutefois d’oublier la question fondamentale : faut-il accompagner la nationalisation complète de l’entreprise par une nationalisation du service de production de l’électricité, ou bien faut-il accepter le maintien d’un marché européen de l’électricité ? Cette question n’est évidemment pas abordée dans le rapport de la Cour des Comptes, ce qui est dans la  logique de l’institution.

 

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