L’utilisation du terme « indépendance » pour qualifier ce qui serait la réalité des banques centrales est à lui seul problématique.
Un signifiant qui ne correspond pas au signifié
Dans sa conception première, il signifie une absence de relation et donc bien sûr une absence de tout lien hiérarchique. C’est sans doute le paradigme mathématique qui exprime le mieux cette absence de lien lorsque l’on parle de « variables indépendantes ». Or la réalité des banques centrales ne saurait correspondre à cela, sauf à considérer qu’elles constituent des pièces complètement détachées du système social dans lequel elles s’activent. L’emploi d’un terme qui ne saurait correspondre à la réalité a donc un sens : il s’agit d’exprimer une représentation souhaitée du monde, plutôt que d’en désigner la réalité. Plus correct serait l’emploi du terme autonomie. Expression qui a été largement éradiquée car trop réductrice aux yeux des promoteurs des nouvelles banques centrales : parler d’autonomie est en effet immédiatement interprété comme dépendance d’un système qu’il faut questionner. Or précisément, il s’agissait au moment de la construction et de la généralisation des nouvelles banques centrales, de se dégager de l’idée de dépendance.
Curieusement, il s’agit toujours de banques proches des Etats mais dès leur naissance – dixseptième siècle pour la première, mais surtout 19ième pour la France, l’Allemagne, etc. - elles furent symboliquement relativement éloignées de leurs géniteurs. Pour une raison simple : assurer ou restaurer une confiance monétaire très souvent malmenée historiquement. La monnaie est certes pure convention, mais on le sait, pure convention qui a découlé dans les mondes marchands d’un mimétisme produisant le métal comme loi d’airain. Et chaque fois que les entrepreneurs politiques ont cherché à sortir de leur prison monétaire, le prix en fût très élevé. Les premières banques centrales modernes, bien que de conceptions diverses se rattachent toutes à cette idée : il nous faut, nous entrepreneurs politiques, afficher le respect de la loi d’airain, reconnaitre que la monnaie est- de fait- tout sauf une convention sociale.
Lorsque des évènements graves se produisent - 1848, 1870 en France ; 1914 dans les pays belligérants de la première guerre mondiale – le non respect de la loi d’airain n’est accepté qu’en raison de la reconnaissance du caractère exceptionnel du moment, avec la certitude du retour au métal dès que possible. D’où les très grandes difficultés de l’après première guerre mondiale, et les gestions calamiteuses des premières années de la crise de l’entre deux guerres. De fait, il faudra attendre la préparation de la seconde guerre mondiale, et ultérieurement les 30 glorieuses, pour que l’humanité accepte de s’affranchir de la loi d’airain de la monnaie.
Le succès d’un mot …
Si le terme d’indépendance est relativement peu employé, il faudra attendre les années 1970 pour le voir monter en puissance. A la même époque se développe parallèlement, dans beaucoup de pays, de nouvelles institutions dites indépendantes. Celles-ci désignées en France par l’expression d’ « Autorités Administratives Indépendantes » sont chargées d’assurer la régulation d’un secteur, et se rapprochent souvent des entreprises pour mieux coopérer, voire les surveiller ou les sanctionner. Encore peu nombreuses en France- environ une quarantaine- elles le sont bien davantage en Allemagne (189) , aux Pays-Bas, en Grande Bretagne etc. De fait, il s’agit d’un vaste mouvement qui correspond à une étape de l’aventure étatique, celle pour laquelle les entrepreneurs politiques - au-delà de la concurrence démocratique qui existe entre eux pour le contrôle des outils de la contrainte publique – sont amenés à partager le contrôle avec des groupes privés. Là aussi le terme « d’indépendance » est incorrect, et la jurisprudence du Conseil Constitutionnel considère encore les AAI comme des administrations de l’Etat, mais il est employé, car il correspond bien à l’idéologie du moment.
Le logiciel du droit traditionnel est fort gêné par cette transformation de forme d’action de l’Etat, d’où en France l’inquiétude d’un Sénat qui parle « d’objets juridiques non identifiés » pour désigner les AAI, ou l’utilisation d’expressions forts étranges pour le juriste, comme celle de « personne publique sui generis ». Appellation qui deviendra pourtant la règle pour la banque centrale, après le Traité d’Amsterdam qui va en faire une institution particulière présentant des caractéristiques propres, ce que confirmera, en France, le Conseil d’Etat dans un avis en date du 9 décembre 1999.
…Que la science va justifier
Mais cette idée de séparation d’un certain nombre d’entités jusqu’ici rattachées à la machinerie étatique, en particulier les banques centrales, est d’abord le fait de la théorie économique. Théorie économique qui aura parfois tellement peur de la non indépendance qu’elle recommandera l’absence de banque centrale. C’est évidemment le cas de la théorie autrichienne, avec sa forte influence aux USA pour retarder la création de la FED, laquelle ne verra le jour qu’en décembre 1913. C’est que, même indépendante de l’Etat, une banque dite centrale n’a pas à développer en tant que prêteur en dernier ressort , de par sa seule présence un risque de « moral hazard ». D’où la dissolution de la « Second Bank of the United States » en 1830 par le président Andrew Jackson.
150 années plus tard, lorsque se déploie à nouveau l’idéologie de l’indépendance, avec ce que Jean Pierre Patat va appeler « l’ère des banques centrales », la théorie économique va largement profiter, d’une montée empiriquement vérifiée de la stagflation, pour mettre en valeur les vertus supposées d’une indépendance.
D’abord en attaquant le modèle keynésien interventionniste, et en révélant la verticalité croissante de la courbe de Phillips, les monétaristes vont affirmer, que l’injection autoritaire de monnaie supplémentaire, laissera le taux de chômage à son niveau naturel, tandis que la confiance dans la monnaie faiblira en raison de l’inflation . Si Friedman s’insurge contre « la manipulation par l’Etat » de la politique monétaire, il n’ira toutefois pas jusqu’à recommander l’indépendance des banques centrales, en raison des craintes qu’il exprime, au regard d’une telle concentration de pouvoirs, au profit de personnes elles mêmes exemptes de tout contrôle politique. A peu prés à la même époque, T Sargent et N Wallace confirmeront l’ineptie d’une « manipulation par l’Etat » de la monnaie en raison des anticipations rationnelles.
Ces premières attaques se feront aussi sur la base d’un nécessaire retour à la stabilisation des prix, stabilisation érigée en bien public. Il s’agit là d’un retour à la loi d’airain de la monnaie sous une forme modernisée : certes on peut désormais se passer de l’or, mais se libérer de toute contrainte monétaire ne permet pas de promouvoir la confiance des épargnants, lesquels exigeront des primes de risques, et donc feront monter les taux de l’intérêt. Avec les conséquences souvent reprises par ces banquiers centraux entrain de conquérir leur indépendance, à savoir la non maximisation de la croissance et de l’emploi. Evidemment la démonstration n’est guère convaincante, et il suffit de se plonger dans le passé, pour constater que dans les périodes de forte répression financière, où la notion de prime de risques n’avait guère de sens, la croissance était plus vive, et le plein emploi souvent constaté. De fait, la théorie économique n’a jamais pu être convaincante sur le sujet, et aurait pu se borner à expliquer quels intérêts, en tout premier lieu, allaient être satisfaits en organisant l’éloignement de l’Etat.
Ces premières attaques au profit de l’indépendance, pouvaient très bien se solder par une indépendance de fait des banques centrales, sans toucher à leur réalité institutionnelle. Il suffisait au fond, de dénoncer toute manipulation politique, et d’exiger que les Etats laissent une complète autonomie de gestion aux banquiers centraux. Mais les développements de la théorie économique iront plus loin et il en découlera une impérative mise en cause organisationnelle des banques centrales.
Des travaux économétriques vont révéler –Bade et Paker (1985), Alesina et Summers (1993), Fischer (1994) – une forte corrélation entre inflation et degré d’indépendance des banques centrales : plus les banques sont indépendantes et plus la stabilité des prix est assurée. Certains de ces travaux en appelleront d’autres à vocation utilitaire. Ainsi GrillI, Masciandaro et Tabellini vont mettre sur pieds un indice, comportant pas moins de 16 variables, permettant de mesurer le niveau d’indépendance des banques centrales. D’autres travaux – notamment la théorie du cycle électoral de Nordhaus (1975) -vont révéler l’irrépressible tentation d’utiliser la politique monétaire à des fins électorales. Travaux qui seront confirmés par de très nombreux autres : Kydland et Prescott (1977), Barro et Gordon ( 1983). Ces derniers vont utiliser la théorie des jeux pour montrer que les stratégies dominantes des entrepreneurs politiques et des agents privés vont aboutir à un « détestable équilibre de Nash ». Avec comme seules solutions possibles pour sortir de ce « dilemme du prisonnier » : la réputation ou la délégation. Comme les entrepreneurs politiques auraient depuis longtemps épuisé leur capital de confiance, il ne reste plus que la délégation du pouvoir monétaire à la banque centrale, laquelle n’aurait comme seul objectif que la stabilité des prix. Tous ces travaux furent à l’origine de très nombreuses thèses universitaires allant souvent dans le même sens, même si parfois des études critiques relativisaient ce formidable engouement pour l’indépendance des banques centrales ( Cukierman 1992).
Hélas, il faut se méfier de tout
Mais bien évidemment, on sent qu’il faudrait aller beaucoup plus loin : qui peut nous assurer de la crédibilité de la banque centrale ? Si la réputation des entrepreneurs politique n’est pas rattrapable, comment forger celle des banquiers centraux ?
Non seulement l’indépendance devient une exigence, mais il faut l’assortir de nouvelles contraintes. D’où, au-delà d’une indépendance juridique, exiger des plans organisationnels et comportementaux, efficients, et donc rassurants, sur l’objectif de stabilité des prix. Là encore, les travaux universitaires se sont multipliés. Ceux de K Rogoff (1985) conduiront seulement à la prudence : il faut choisir un banquier central très réputé pour sa très forte aversion à l’inflation. Ceux de Blinder (2000) n’iront pas beaucoup plus loin : il faut jouer sur l’effet de réputation pour asseoir la crédibilité. Plus sévères seront ceux de Walsh (1995) qui, dans le paradigme de la théorie de l’Agence, vont déboucher sur la nécessité de lourdes sanctions financières automatiques envers le banquier central inefficient.
Mais au-delà des comportements, et de la réputation du banquier central, sur quel corpus théorique doit-il s’appuyer, pour effectivement garantir la stabilité des prix ? Faut-il mettre en avant les hypothèses monétaristes au risque de privilégier le long terme sur le court terme ? Faut-il croire dans la théorie des anticipations rationnelles et « surprendre » les agents économiques dans le court terme ? Faut-il privilégier une règle, telle la règle de Taylor dont la simplicité et le bon sens, se heurte à des difficultés de mesure et à de trop fréquentes interventions de taux ?
Et s’agissant de ces règles, il faut aussi, pour maximiser la crédibilité, que l’on soit assuré qu’elles soient prises à bon escient, ce qui veut dire aussi, un fonctionnement relativement transparent. Quelles seraient donc les règles de transparence ? Les travaux sont ici beaucoup moins nombreux, et il est facile de prendre conscience qu’il doit exister des limites à la transparence, notamment au regard des interventions au quotidien sur telle ou telle banque, la présente période montrant à quel point, des développements systémiques, sont toujours à craindre, à partir de telle ou telle information.
Si l’on résume le chemin parcouru dans le raisonnement : nous sommes parti d’un constat empirique, la stagflation des années 70, pour mettre en cause la théorie keynésienne justifiant la dépendance des banques centrales vis-à-vis des Etats, ce qui va justifier la séparation, mais surtout qui va justifier une indépendance au seul titre de la stabilité des prix, et stabilité qu’il faudra assurer par une certaine organisation, et un certain fonctionnement des banques centrales.
Mais la vraie question devient alors : pourquoi la stabilité des prix est-elle devenue si extraordinairement importante ?
Une clef pour comprendre…
De fait, la stagflation des années 70, est favorable à l’économie réelle et aux détenteurs d’actifs réels, et simultanément défavorables aux entreprises financière, et à tout ce qui touche la finance. Cela est très lisible dans les bilans. Dans les entreprises industrielles le passif est rogné par l’inflation, tandis que l’actif se trouve valorisé. Les ménages investissant dans le logement, se sentiront dans les années 70, les plus concernés par cette déformation des bilans : l’emprunteur immobilier voit le poids du remboursement de son crédit s’alléger, tandis que l’actif immobilier s’apprécie continument. Les banques connaissent à l’inverse, la poursuite de la répression financière engagée depuis si longtemps par l’Etat. L’actif devrait pouvoir se développer comme il le faisait pour les entreprises industrielles, mais comme il est composé d’éléments financiers, toute augmentation de taille, se paie d’une dévalorisation absolue importante. A l’inverse, les encaisses monétaires figurant au passif, sont frappées d’une taxe d’inflation. De fait, la stagflation des années 70 ne fait que prolonger, par d’autres moyens, les rigueurs de l’antique « circuit du Trésor ».
Parvenir à la stabilité des prix est donc une révolte, qui ne peut être menée que par les perdants de l’inflation, avec en tout premier lieu les banques. Il faut donc parvenir à une redéfinition des tâches des entrepreneurs politiques, dont la maitrise des outils de la contrainte publique, et en particulier les banques centrales, doit être rediscutée.
Si maintenant, il peut être trouvé des économistes qui peuvent démontrer l’impossibilité pour les entrepreneurs politiques d’établir la stabilité des prix, et si l’on peut démontrer que seules des banques centrales devenues réellement indépendantes, sont en capacité d’étouffer l’inflation, il y a possibilité de gagner sur deux tableaux : mettre fin au mode hiérarchique de la dette publique, et passer à une économie de dette.
Mettre fin au mode hiérarchique de la dette publique en interdisant aux Etats de s’approvisionner directement auprès de leurs banques centrales, lesquelles voient leurs liens de dépendance financière coupés, c’est la possibilité pour les banques de second rang de voir s’ouvrir un immense marché de la dette publique. Et un marché qui ne peut que s’accroitre, car le choc désinflationniste qui va se mettre en place va alimenter la dette publique : le resserrement monétaire pour cause de lutte contre l’inflation, augmente le coût du service de la dette en formation, et freine l’augmentation attendue des ressources budgétaires. C’est ce que constatent Richard Black, Donald Coletti, et Sophie Monnier (1997), auteurs qui, regroupant toute une série d’études croient aussi pouvoir montrer sur un mode utilitariste, que le choix de la désinflation est inefficient sur le plan macro économique. Mais la fin de l’inflation correspond au commencement de la dette.
A ce premier intérêt pour les banques, qui se voient assurées d’un débouché croissant, auprès de celui qui est devenu un client, c’est – à- dire l’Etat, s’ajoute un second : les actifs bancaires peuvent désormais se développer sans réelle limite, puisqu’ils ne sont plus soumis à l’impôt d’inflation. Si désormais existe dans le système financier un gardien crédible de la stabilité des prix, alors les joies de la dette peuvent s’épanouir. Les bilans peuvent grossir : souvent comparables aux bilans industriels des années 60, les bilans bancaires peuvent désormais dépasser la taille du PIB du pays qui les accueille. Chacun aura évidemment en tête celui de la BNP , banque « plus grosse que la France ». Et curieusement, on pourra même choisir un indice des prix, qui pourra laisser de côté tout ce qui est actif, et en particulier tout ce qui est actif non financier pouvant servir d’appui à des actifs financiers. Nous avons là bien sûr l’immobilier et les « commodities » dont la hausse continue n’infirmera pas la parfaite stabilité des prix, mais qui à l’inverse, pourra nourrir l’économie de dette et donc la finance.
Peut-on alors parler d’indépendance et de crédibilité des banques centrales ? Ces mots n’ont guère de sens. Ce qui s’est produit tout au long de la période de désinflation, qui va parallèlement proclamer l’indépendance des banques centrales, et qui va en Europe édifier la BCE, n’est qu’un progressif basculement de rapports de forces entre acteurs sociaux : les entrepreneurs politiques dans leur quête de reconduction au pouvoir, sont amenés à délaisser de vieilles solidarités, par exemple celles qui se sont nouées au moment de la création du « well fare », au profit de la finance.
Fait historique qui permet de comprendre au-delà des définitions économicistes des banques centrales, la vraie nature de ces dernières. D’où la définition que nous proposons :
« une banque centrale est une institution, logée dans l’interface entre pouvoir financier et pouvoir politique, et chargée d’exprimer le rapport de forces entre les deux, par des actions concernant la circulation monétaire, la monnaie elle-même, et la dette. La position relative des deux pouvoirs : absorption plus ou moins complète de l’un par l’autre, séparation radicale/opposition radicale, coopération mutuellement avantageuse, servitude volontaire, etc. dépend des forces que chacun d’eux mobilisent et organisent, et se trouve être la source ultime de la compréhension des faits monétaires ».
Définition à méditer.