La gestion future de la grande crise passera aussi - à n’en pas douter-  par des modifications dans le fonctionnement financier des Etats et des banques centrales. A cet égard, il n’est pas inutile de se pencher avec précision sur les modalités historiques du fonctionnement et des rapports que ces 2 entités ont entretenus depuis le début du 19^ième siècle, notamment  depuis la division  des activités financières de  l’Etat , en deux compartiments : le Trésor d’une part, et la Banque centrale d’autre part. En France, cette division  va intervenir progressivement, avec un texte – qui n’est pas une loi- en date du 18 janvier 1800,  et  portant création de la Banque de France. C’est cette division que nous retiendrons, pour la présentation de cette très instructive histoire. D’où les deux parties suivantes publiées séparément :

1         «  La Banque de France : des propriétaires le plus souvent expropriés » ; et  2  « La dette : entre l’autorité et le marché »

Partie 1- La Banque de France : des propriétaires le plus souvent expropriés.

Bonaparte ne conçoit pas la banque de France, comme la banque d’Angleterre créée en 1694, laquelle fût d’abord conçue pour  interdire à  l’exécutif la gestion de la dette publique. Ainsi, la Banque de France, sera dès sa naissance, une entité privée, fortement soumise aux injonctions publiques. D’où l’expression ambigüe de Bonaparte : « La Banque de France doit être entre les mains du gouvernement et n’y être pas trop ». Entité privée, au statut peu ordinaire,  puisque simple association de droit privé, rapidement encadrée par une loi (loi du 14 Avril 1803) qui fixe dans le détail, les gestes des actionnaires, et va jusqu’à préciser les rémunérations de ces derniers. Par son caractère invasif, la loi sus - visée, est de fait, déjà la nationalisation d’une banque… qui reste néanmoins  privée… Sans doute s’agit-il déjà d’une délégation de service public, puisque le même texte accorde un privilège d’émission pour une durée de 15 ans.

Des banquiers centraux souvent forts malmenés ….

Tout au long du 19 siècle et jusqu’à la loi de nationalisation de 1945, les droits de propriété des actionnaires seront amputés, et ce de façon croissante. Ainsi, la loi du 22 Avril 1806 réservera à l’empereur , le pouvoir de désignation du gouverneur et de ses deux suppléants. Une autre loi, celle du 16 juillet 1908, ne comporte pas moins de 63 articles, lesquels  encadrent complètement l’activité de la Banque. D’autres lois- très nombreuses (25 mars 1817, 4 juillet 1820, etc. )- feront bénéficier l’Etat d’une partie des profits mis en réserve par la Banque. Ces restrictions de liberté s’aggraveront bien évidemment pendant les crises (1848, 1970). Si la banque émet de la monnaie, le pouvoir monétaire est entièrement aux mains de l’Etat, lequel fixe à intervalles réguliers, le volume d’émission (plusieurs dizaines de lois concernent le sujet). L’émission est elle-même taxée selon des procédures complexes, ce qui revient à dire que l’Etat est fiscalement intéressé à la croissance monétaire. Comme si la création monétaire aujourd’hui, création résultant du crédit bancaire, donnait lieu à une taxation directe. La question étant alors de savoir quel monde fonctionne à l’envers : celui d’aujourd’hui, ou celui d’hier ?

Dès le milieu du 19^ième siècle, la prédation de l’Etat- donc des entrepreneurs politiques- sur les profits de la banque se fait lourde. C’est ainsi que le « traité du 3 mars 1852 » décide du rééchelonnement de la dette de l’Etat envers la banque, et d’une baisse autoritaire du taux de l’intérêt. A partir du « Traité du 10 juin 1957 », les taux des avances seront obligatoirement inférieurs au taux d’escompte. Comme si l’Agence France Trésor d’aujourd’hui,  pouvait- le plus simplement du monde- imposer aux banques, les volumes et les prix de la dette publique.

Le même texte, celui du 10 juin 1057, fait officiellement naître le compte du trésor au bilan de la banque de France.

Après la catastrophe militaire de 1870, la Banque sera déjà durement sollicitée, et les lois vont se multiplier, pour selon un savoureux langage : « autoriser des avances faites à l’Etat ». On est déjà dans les premières phases de la monétisation de la dette, avec un rituel juridique qui va se faire de plus en plus précis : le ministre des finances signe une convention avec le gouverneur, convention autorisée par une loi. Déjà, à la fin du siècle, le gouverneur devient un personnage de simple représentation, et on voit mal comment  il pourrait refuser de signer des conventions, avec ce qui est une vraie autorité de tutelle. A l’extrême fin du siècle, les « avances  autorisées » deviennent gratuites (sans intérêts). C’est ce que précise l’article 6 de la loi du 17 novembre 1997, qui stipule que : « les anciennes avances portant intérêt cessent de l’être ». De la même façon, ces avances jouiront d’une maturité croissante, puisque la même loi, prévoit que : « la Banque ne pourra réclamer le remboursement de tout ou partie de ces avances pendant toute la durée de son privilège » lequel porte sur une durée de 23 ans. Et à Chaque  nouvelle loi,  de nouvelles avances seront prévues à titre gratuit.

Toujours en cette fin de siècle, l’Etat se fait encore plus invasif, et décide que la vente de bons du Trésor auprès du public- vente aussi assurée par les services de la Banque- se fera gratuitement. Tandis que le même Etat, est de plus en plus exigeant sur les profits d’escompte qu’il se met à « partager » avec la banque. Comme si à cette époque, l’adage selon lequel les profits seraient privatisés et les pertes socialisées, était renversé. Mieux, les conquêtes coloniales étant coûteuses, le décret du 22 février 1899 donne une nouvelle mission- à cette banque que les actionnaires ne dirigent plus depuis bien longtemps- celle d’effectuer des avances sur effets publics les plus divers,  y compris ceux émis par le gouvernement général de l’indo-chine.

Des banquiers centraux écrasés….

Si l’histoire du 19^ième siècle est celle d’une dépossession progressive des actionnaires par le prédateur public, les choses s’aggraveront considérablement au 20^ième siècle, jusqu’à la loi de nationalisation en 1945.

Anticipant la guerre mondiale, une première convention, en date du 11 novembre 1911, prévoit une avance de précaution, avec pour garantie, un seul bon du trésor à l’échéance du 31 décembre 1920. Curieusement, l’avance n’est pas gratuite : 1%. Toutefois, comme elle vient gonfler la masse monétaire, le rendement de la taxe de circulation de la monnaie émise augmente également, ce qui nous renvoie à la quasi gratuité de l’endettement. Cette convention de 1911 est la première d’une très longue série (plusieurs dizaines) portant sur des montants élevés (3 milliards de Francs pour chacune d’elles). La convention du 26 octobre 1917 ira plus loin, et -outre la monétisation massive- l’Etat exigera sa part de profit dans les bons du trésor escomptés, et surtout 85% du profit sur bons achetés par les gouvernements étrangers….en sorte que même l’endettement international devient peu coûteux  pour l’Etat. Il est vrai que -de fait insolvable- la banque réalise de substantiels profits. Situation qui n’est pas sans rappeler le système bancaire d’aujourd’hui- largement insolvable- et néanmoins distributeur de généreux revenus.

L’après guerre, voit s’ouvrir la longue période des « amortissements fantôme » de la dette de l’Etat vis-à-vis de la banque : le premier remboursant, sans intérêt, la seconde, à partir d’avances nouvelles nettement supérieures au remboursement. Ainsi pour ne donner qu’un exemple, l’article 3 de  la convention du 29 décembre 1920, en application d’une convention cadre antérieure, prévoit un remboursement annuel de 2 milliards de francs chaque année et , dit le texte : « en conséquence le montant des avances autorisées sera chaque 31 décembre réduit d’une somme de 2 milliards ». Et promesse qui ne pourra être tenue, tant la situation de la trésorerie est grave. D’où de nouvelles conventions, comme celle du 21 décembre 1922 - et de plusieurs autres - qui stipulent qu’ « à titre exceptionnel » le montant des remboursements sera réduit.

Les propriétaires de la Banque, continueront à n’être que simples spectateurs- intéressés certes- d’une histoire qui n’est point la leur, jusqu’au moment de la nationalisation. Entre temps, il faut préparer une nouvelle guerre, et à titre préventif, comme le précise la convention du 29 septembre 1938, la banque met à la disposition du Trésor la somme de 25 milliards contre des bons à 1%. Avec le déclenchement de la guerre, l’Etat exigera la session d’une partie de l’or de la banque (convention du 25 février 1940) . Entre le déclenchement des hostilités, et la libération, ce n’est pas moins de 25 conventions, soit en moyenne une chaque 70 jours, qui vont porter les avances, sans intérêt cette fois, à 411 milliards de francs. La banque, et ses propriétaires, seront remboursés en monnaie fondante, la dépréciation monétaire annuelle moyenne se fixant à environ 45% entre 1945 et 1949.

D’une certaine façon, la loi de nationalisation du 2 décembre 1945 apporte de la clarification : la banque de France était de fait publique depuis sa naissance, elle le devient en  droit le 1-1-1946, juridiquement un établissement public administratif. Les anciens propriétaires étaient de fait expropriés dès la naissance de la banque. Les nouveaux- idéologiquement le peuple souverain- seront de vrais propriétaires…. jusqu’à leur propre éviction, lorsque la banque deviendra d’abord indépendante, pour intégrer ultérieurement l’euro-système. Mais curieusement, nouveaux, et vrais propriétaires, qui vont maintenir la fiction d’une « indépendance » de la Banque. Ainsi le mode opératoire va demeurer, avec à chaque fois un double texte : convention entre ministre des finances et gouverneur, elle-même « autorisée » par un texte relevant de l’exécutif (décret) ou du législatif (loi). Comme si la convention, était d’essence contractuelle, entre institutions libres de leur destin. Comme si le gouverneur était autre chose qu’un simple préfet soumis à l’exécutif.

Au cours de cette période, la banque reste évidemment banque du Trésor, mais plus encore, l’Etat l’utilise largement dans la construction de ce que l’on pourrait appeler « les infrastructures du Fordisme  naissant ». C’est ainsi que le décret du 13 juin 1962 autorise la banque à effectuer des avances sur les obligations, les bons, et les parts de production émis avec la garantie de l’Etat, au profit d’EDF, GDF et Charbonnages de France. D’autres nombreux textes élargiront cette possibilité, au profit d’une foule d’organismes : Départements, communes, chambres de commerce, ports autonomes (3 août 1963) ; Sociétés de Développement Régional (23 juillet 1964) ; Caisse Nationale des Autoroutes (29 octobre 1965) ; Caisse Centrale de Crédit Hôtelier et Commercial (22 décembre 1965) ; Caisse d’Aide à l’Equipement des Collectivités Locales (24 janvier 1968) ; etc. Faits intéressants, puisque désormais, les investissements publics correspondants se font sans prélèvement de rente : si la banque réalise des profits sur les investissements publics, ils sont empochés par le propriétaire public.

……Mais des banquiers centraux libérés.

La situation va progressivement se détériorer avec l’indépendance officielle de la Banque de France. L’évolution des marchés politiques, développera l’inscription législative de  la fin de la monétisation, et le retour de la rente financière qui lui est associée. D’où la loi du 3 janvier 1973, qui va dans son article 25, arrêter la dite  monétisation : « Le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l’escompte de la banque de France ». Mais loi qui n’interdit pas encore- dans son article 19- le jeu des avances et prêts qui assurent la liquidité du Trésor. Article toutefois de précaution, car de fait, la banque de France cessera d’être la Banque de L’Etat, et ne restera qu’instrument technique de bonne circulation de ses flux, avec un compte du Trésor à son bilan, de fait de plus en plus semblable, aux comptes des banques ordinaires qu’elle porte également. Il faudra attendre la loi du 12 mai 1998, loi modifiant les statuts de la banque, pour voir le propriétaire public, renoncer aux droits qui lui sont traditionnellement associés. C’est ainsi que le texte précise que le gouverneur et les sous gouverneurs : « ne peuvent ni solliciter ni accepter d’instructions du gouvernement ou de tout autre personne ». Comme si une assemblée générale d’entreprise, renonçait à tout contrôle de l’activité des managers. Et le texte ira plus loin, puisque son article 5 stipule : « qu’il est interdit à la Banque de France d’autoriser des découverts ou d’accorder tout autre type de crédit au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise publics ». Et : « l’acquisition directe par la banque de titres de leurs dettes est également interdite » précisera le texte. Comme s’il était interdit, à un actionnaire de banque, d’obtenir un prêt en provenance de l’  établissement, dont il est en partie ou totalement propriétaire. Le propriétaire de la banque de France dans sa nouvelle version - idéologiquement le peuple souverain- devient ainsi davantage exproprié que les « deux cents familles » de l’époque napoléonienne.

C’est que la nouvelle Banque de France devient un objet juridique fort particulier, et ce n’est pas parce que l’article L-142-1 du code monétaire et financier, stipule que : « la banque de France est une institution dont le capital appartient à l’Etat », et que par ailleurs son gouverneur est nommé par décret, qu’elle reste- réellement- sous le droit français. D’où son classement dans la catégorie des « sui generis », ce qui signifie que la dite institution, est redevable de textes entièrement spécifiques. La nomination du dirigeant, devient l’inverse d’une mise sous tutelle, inverse dûment acté dans le texte de nomination ; le dirigeant, lui-même s’obligeant à : « rechercher impartialement l’intérêt général à long terme ». Et ces particularités devaient être confirmées et précisées, dans une décision du Conseil d’Etat en date du 22mars 2000 : « L’Etat ne peut en rien contrôler ni orienter l’action de la Banque de France, dans l’exercice des missions qu’elle accomplit, à raison de sa participation au système européen des banques centrales ».

Effectivement, l’entrepreneur politique au pouvoir, est désormais, avec radicalité, exproprié. Avec cette différence que si les « 200 familles » du 19^ième siècle furent expropriées, l’entrepreneur politique au pouvoir, à l’extrême fin du 20^ième siècle s’est lui-même exproprié. En quelque sorte l’expropriateur s’est volontairement exproprié. Mais cette auto-expropriation, n’est évidemment pas la fin du politique, et le renoncement, à l’utilisation des outils de la contrainte publique, à des fins privées. La « libération » des banquiers centraux, s’est faite au nom d’une loi, qui comme toute loi, déplace du bien être d’un groupe social vers un autre groupe, ici entre les rentiers et les autres acteurs, en particulier les contribuables.

 Derrière ce vaste mouvement de l’histoire des banquiers centraux français, se cache une réalité, elle aussi politique : la gestion de la dette publique, dont on verra qu’elle oscille entre 2 modes opératoires, celui  du « règlement » ou celui du « marché ». Question qui sera traitée dans une prochaine publication.